科學(xué)合理的中小學(xué)教師編制管理制度不僅有利于貫徹黨和國(guó)家的教育方針政策，推動(dòng)學(xué)校教育教學(xué)任務(wù)按質(zhì)保量完成。同時(shí)，也有利于保證中小學(xué)教師工作時(shí)間、空間和任務(wù)的合理協(xié)調(diào)及教師隊(duì)伍素質(zhì)的提高。再者，健全完善的教師編制標(biāo)準(zhǔn)適宜于師資結(jié)構(gòu)合理配備訴求，亦是國(guó)家、社會(huì)及教育職能部門最為關(guān)心的重大教育問(wèn)題。因而，從制度層面闡釋我國(guó)中小學(xué)教師編制管理的發(fā)展瓶頸及應(yīng)對(duì)策略，不僅能破解其不合理性與不規(guī)范性，還有益于剖析缺編、超編、虛編、擠編、占編、挪編等教師編制管理問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)教師編制的合理化與規(guī)范化，并推動(dòng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)適宜化。
中小學(xué)教師編制管理制度的歷史發(fā)展
我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度的形成不是一蹴而就的，而是隨著社會(huì)的變革與發(fā)展逐漸形成的，遵循著由無(wú)到有、由有到調(diào)、由調(diào)到完善發(fā)展的變換規(guī)律。
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中小學(xué)教師編制管理制度的創(chuàng)索期
科學(xué)合理的中小學(xué)教師編制對(duì)促進(jìn)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提升和實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等有著不可磨滅的功效。因此黨和國(guó)家高度重視中小學(xué)教師編制的合理性、可行性及合規(guī)律性。20世紀(jì)80年代前，我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度并沒(méi)有基本形成，主要散見(jiàn)于教師隊(duì)伍建設(shè)的制度政策中，處于摸著石頭過(guò)河的探索階段，且在此之前國(guó)家層面沒(méi)有明確的教師編制管理制度，其相關(guān)制度散見(jiàn)于地方省市的師資配置制度中，少之又少且不成文。直至1984年，《教育部關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》［（84）教計(jì)字239號(hào)］（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）頒布，這標(biāo)志著我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度略顯雛形，其意義深遠(yuǎn)且作用重大。
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中小學(xué)教師編制管理制度的兩次調(diào)整期
1980年至2001年，我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度漸趨形成，自實(shí)施教師編制管理制度以來(lái)分別于1984年和2001年進(jìn)行了兩次大的變革。
其一，1984年發(fā)布的《意見(jiàn)》是我國(guó)首次以制度化形式頒布的教師編制管理制度，呈現(xiàn)出的“班師比”特征對(duì)我國(guó)教師編制管理制度化具有里程碑意義。該《意見(jiàn)》明確指出：“因中小學(xué)量大面廣，地區(qū)間差別較大，難以確定能夠適應(yīng)這種差別的編制標(biāo)準(zhǔn)而沒(méi)有頒布。因此，關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工的編制標(biāo)準(zhǔn)，可由各省、自治區(qū)、直轄市教育廳(局)自行確定并報(bào)部備案?！彪m然沒(méi)明確給出具體的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，但依據(jù)城鄉(xiāng)學(xué)校的規(guī)模大小、班級(jí)人數(shù)多少、辦學(xué)條件的差異、學(xué)校性質(zhì)等為制訂教師編制標(biāo)準(zhǔn)提供了《中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)參考表》（見(jiàn)表1）。
從此表可明顯看出，我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)存在一定程度的差異。根據(jù)城鄉(xiāng)學(xué)校的實(shí)際情況，其教職工編制標(biāo)準(zhǔn)和班級(jí)人數(shù)額也有所差別；同等學(xué)生人數(shù)的班級(jí)，其城鎮(zhèn)教職工編制數(shù)量要高于農(nóng)村教職工編制數(shù)量。
其二，為進(jìn)一步促進(jìn)教育教學(xué)任務(wù)保質(zhì)保量的完成和加強(qiáng)中小學(xué)教師編制管理，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國(guó)發(fā)［2001］21號(hào)）的精神，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)［2001］74號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“74號(hào)文件”）發(fā)布，對(duì)教師編制標(biāo)準(zhǔn)作出與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)調(diào)整?！?4號(hào)文件”指出：“中小學(xué)教職工編制根據(jù)高中、初中、小學(xué)等不同教育層次和城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村等不同地域，按照學(xué)生數(shù)的一定比例核定。九年制學(xué)校分別按初中、小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)核定。農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的編制計(jì)算在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)內(nèi)。”可見(jiàn)，中小學(xué)教師編制管理制度相比之前更加科學(xué)合理化，注重依據(jù)各地實(shí)況、各學(xué)校層級(jí)、各學(xué)校性質(zhì)等實(shí)際情況作出教師編制標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，但城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)仍有差異。同時(shí)，“74號(hào)文件”還提出：“省、市(地)、縣應(yīng)在核編過(guò)程中做好中小學(xué)教職工的總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，引導(dǎo)教職工從城鎮(zhèn)學(xué)校和超編學(xué)校向農(nóng)村學(xué)校和缺編學(xué)校合理流動(dòng)。”可見(jiàn)，教師編制管理制度可謂是質(zhì)的提升而非簡(jiǎn)單的量的累計(jì)，提高了中小學(xué)教師隊(duì)伍整體質(zhì)量和教師合理流動(dòng)的藍(lán)圖，較1984年的“班師比”，2001年的調(diào)整更符合教育教學(xué)質(zhì)量提升的“生師比”。
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中小學(xué)教師編制管理制度的統(tǒng)籌發(fā)展期
2002年至今，可謂其統(tǒng)籌發(fā)展期。隨著教師編制標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)教學(xué)任務(wù)不斷與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整與發(fā)展，教師編制管理制度也隨之日臻完善與科學(xué)合理化，在提出相關(guān)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)也提出相應(yīng)配套實(shí)施意見(jiàn)。教育部關(guān)于貫徹“74號(hào)文件”的實(shí)施就是最好的佐證。隨后，為了積極開(kāi)展中小學(xué)教職工編制核定工作和規(guī)范編制管理，中央編辦、教育部、財(cái)政部在關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)“74號(hào)文件”中提出：“切實(shí)加強(qiáng)中小學(xué)教職工編制的總量調(diào)控與統(tǒng)籌使用；進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)教職工編制核定工作；認(rèn)真落實(shí)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的增編因素；不斷完善中小學(xué)教職工編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；嚴(yán)格規(guī)范中小學(xué)教職工編制管理?！庇纱?，預(yù)示著我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度日趨完善化。再者，基于撤點(diǎn)并校所帶詬病及農(nóng)村學(xué)校的缺編、超編、虛編、擠編、占編、挪編等教師編制管理問(wèn)題，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）中明確提出：“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn),對(duì)農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行傾斜政策?！?012年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕48號(hào)）同樣提出了“各地逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)予以傾斜?！?014年發(fā)布的《中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》（中央編辦發(fā)〔2014〕72號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“72號(hào)文件”）也明確提出了“統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教育資源均衡配置”“將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)，即高中教職工與學(xué)生比為1∶12.5，初中為1∶13.5，小學(xué)為1∶19”。這些制度滿足了社會(huì)各界呼吁的中小學(xué)教師編制管理制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一化，故而進(jìn)一步規(guī)范了教師編制管理制度，促進(jìn)了我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度的統(tǒng)籌發(fā)展。
總之，中小學(xué)教師編制管理制度是確保教育教學(xué)任務(wù)有效完成和教師工作量科學(xué)合理安排的必要保障條件，也是推動(dòng)教育發(fā)展的動(dòng)力保障源泉。改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)變革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)中小學(xué)的教師編制管理制度化勢(shì)必成為教育發(fā)展過(guò)程中的必經(jīng)歷程。
中小學(xué)教師編制管理制度的特征及其缺陷
教師編制管理制度宏觀層面上過(guò)多注重城鎮(zhèn)優(yōu)先
緣于城鎮(zhèn)與農(nóng)村對(duì)教師需求的差異，在制訂教師編制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)“由于當(dāng)時(shí)對(duì)我國(guó)義務(wù)教育特別是廣大農(nóng)村中小學(xué)教育的實(shí)際需求調(diào)研不足，尤其缺乏對(duì)義務(wù)教育事業(yè)新形勢(shì)與未來(lái)發(fā)展的研究和分析，導(dǎo)致2001年的編制改革成為一場(chǎng)效率優(yōu)先、公平缺失與城市偏向的改革”。再者，關(guān)于落實(shí)2001年的“74號(hào)文件”，按照在校學(xué)生數(shù)量核定中小學(xué)教師編制，初中階段，農(nóng)村為18.0∶1，縣鎮(zhèn)為16.0∶1，城市為13.5∶1；小學(xué)階段，農(nóng)村為23.0∶1，縣鎮(zhèn)為21.0∶1， 城市為19.0∶1?？傊?，這些教師編制管理制度整體上無(wú)不明現(xiàn)地彰顯出為城鎮(zhèn)服務(wù)，處處體現(xiàn)以城鎮(zhèn)優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)取向特征。
其一，教師編制標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)設(shè)計(jì)由“班師比”轉(zhuǎn)為“生師比”。通過(guò)對(duì)1984年、2001年和2014年的教師編制標(biāo)準(zhǔn)分析發(fā)現(xiàn)，教師編制標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)設(shè)計(jì)明顯由“班師比”轉(zhuǎn)向?yàn)椤吧鷰煴取?。具體而言，由于1984年的教師編制標(biāo)準(zhǔn)是“班師比”，但2001年與2014年的教師編制標(biāo)準(zhǔn)是“生師比”。經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換比較（將前者轉(zhuǎn)換為“生師比”，城鎮(zhèn)為18∶1～20.5∶1，農(nóng)村為21.5∶1～25∶1），明顯發(fā)現(xiàn)2001年的教師編制比1984年有所減少，同類型學(xué)校相比可明顯發(fā)現(xiàn)農(nóng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)教師編制標(biāo)準(zhǔn)。故而結(jié)合我國(guó)農(nóng)村學(xué)齡人口和在校生人數(shù)都高于城鎮(zhèn)區(qū)域，加之我國(guó)農(nóng)村面廣人稀的固有實(shí)情，按照現(xiàn)行的教師編制標(biāo)準(zhǔn)很難保障農(nóng)村區(qū)域教育教學(xué)任務(wù)的正常完成，同時(shí)在很大程度上隱性增加了農(nóng)村學(xué)校教師的工作量，無(wú)形中擴(kuò)大了城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距。
其二，教師編制管理制度兼存統(tǒng)一性與特殊差異性。1984年頒布的《意見(jiàn)》指出：“全日制中小學(xué)教職工編制，以校為單位按班計(jì)算（包括單設(shè)和合設(shè)）”；2001年頒布的“74號(hào)文件”提出：“要清理各種形式占用的中小學(xué)人員編制，今后任何部門和單位一律不得以任何理由占用或變相占用中小學(xué)人員編制”；以及2014年頒布的“72號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制編制總量，嚴(yán)格規(guī)范中小學(xué)教職工編制管理”?？梢?jiàn)，這些教師編制管理制度都呈現(xiàn)出統(tǒng)一性或普遍性特征。另外，這些意見(jiàn)和通知提出：“教育部門辦的工讀學(xué)校、盲聾啞學(xué)校、農(nóng)職業(yè)中學(xué)、幼兒園以及其他教育事業(yè)（教師進(jìn)修、教研室、儀器供應(yīng)、電化教育、房屋修建、掃盲和業(yè)余教育等）的教職工編制應(yīng)另行規(guī)定，不要占用中小學(xué)和師范的編制?！薄翱紤]實(shí)際需求，對(duì)農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)傾斜?！睋?jù)此，又體現(xiàn)出特殊差異性特征?？偠灾?，我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度存在統(tǒng)一性與特殊差異性兼顧的特征。
其三，教師編制管理制度日臻趨向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化。隨著我國(guó)教育事業(yè)的不斷發(fā)展，為進(jìn)一步提高教育教學(xué)質(zhì)量，保證教育教學(xué)任務(wù)的有效完成，滿足人民大眾對(duì)教師編制標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一化的訴求，黨和國(guó)家及教育職能部門與時(shí)俱進(jìn)地制定出的教師編制管理制度也漸趨呈現(xiàn)出編制從緊和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化特征。具體說(shuō)來(lái)，《教育規(guī)劃綱要》中明確規(guī)定“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村邊緣地區(qū)實(shí)行傾斜政策”。隨后，2012年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)指出“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行傾斜政策”。再者，2014年印發(fā)的“72號(hào)文件”也明確提出了“統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教育資源均衡配置”。由此可見(jiàn)，這些教師編制管理制度都體現(xiàn)出了城鄉(xiāng)統(tǒng)一教師編制標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而且2014年所頒布的教師編制管理制正式終結(jié)了1984年和2001年對(duì)教師編制標(biāo)準(zhǔn)所作出的城鄉(xiāng)差異配置標(biāo)準(zhǔn)，從制度上保證了城鄉(xiāng)統(tǒng)一化的教師編制標(biāo)準(zhǔn)。
師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)教學(xué)實(shí)際相脫離
我國(guó)中小學(xué)目前教職工人員可分為學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)、專職教師、教學(xué)輔助人員、后勤保障人員等幾大類，很大程度上可以說(shuō)這幾類人員共同構(gòu)成了學(xué)校教育教學(xué)的共同體。事實(shí)上，通過(guò)剖析已制定出的教師編制管理制度可知其相關(guān)的人事制度與編制管理制度存在不配套的怪象，很多中小學(xué)特別是農(nóng)村中小學(xué)存在教學(xué)輔助人員和后勤保障人員占用專職教師編制的問(wèn)題，而且更有甚者把行政領(lǐng)導(dǎo)的管理崗也統(tǒng)計(jì)或編制為專職教師指標(biāo)，致使擠占專職教師編制的現(xiàn)象屢有發(fā)生。同時(shí)，再加上“不少地方政府規(guī)定，從事教育教學(xué)工作滿三十年以上的教師，退休的可以享受全額工資獎(jiǎng)勵(lì)，造成一些任行政工作的人員不愿意卸下專任教師的‘枷衣’，目前教師的職業(yè)是‘鐵飯碗’，由于人才流動(dòng)政策不配套，相當(dāng)數(shù)量不能勝任教學(xué)的人員難以流動(dòng)或改行”。這就造成現(xiàn)行教師編制存在其本身顯著性超編與專職教師隱性缺編、虛編現(xiàn)象，導(dǎo)致我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度潛藏著師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性失衡的沖突。
如前所述，由于我國(guó)農(nóng)村面廣人稀的固有實(shí)情，按照現(xiàn)行不加區(qū)別的以“城”統(tǒng)“鄉(xiāng)”的教師編制標(biāo)準(zhǔn)很難保障農(nóng)村區(qū)域教育教學(xué)任務(wù)的正常完成和有限教育資源的優(yōu)化以及教育公平的實(shí)現(xiàn)，致使制定出的教師編制管理制度與城鄉(xiāng)教學(xué)需求實(shí)際相脫節(jié)。而且“由于現(xiàn)行中小學(xué)編制管理體制僵化、管理模式固板、管理方法陳舊，使政府職能部門行使宏觀調(diào)控管理職能的剛性原則趨于扭曲”，這加劇了我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度與城鄉(xiāng)教育教學(xué)實(shí)際需求相脫離的態(tài)勢(shì)。再者，需要特別指出的是，這種教育教學(xué)需求與實(shí)際脫離的情況不僅僅存在于農(nóng)村學(xué)校，城鎮(zhèn)學(xué)校教師編制同樣存在這種情況，有的學(xué)校缺編或有的學(xué)校超編，極大程度上加劇了城鄉(xiāng)教師編制的不合理缺編、虛編和超編問(wèn)題的產(chǎn)生，故違背了教師編制管理制度促進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)健康發(fā)展的美好初衷。然而，這種情況在農(nóng)村中小學(xué)展現(xiàn)得更為充分，現(xiàn)行教師編制中的農(nóng)村教師編制相比之前存在被大量縮編的現(xiàn)象。
教師編制管理制度的監(jiān)督制度不健全
教師編制管理制度的監(jiān)督制度可謂是保障編制管理制度合理、合法的基礎(chǔ)條件且不可或缺，所以國(guó)家及相關(guān)職能部門在制定中小學(xué)教師編制管理制度時(shí)對(duì)監(jiān)督制度甚為重視?！?4號(hào)文件”明確規(guī)定了“各級(jí)機(jī)構(gòu)編制主管部門和教育、財(cái)政部門要加強(qiáng)中小學(xué)編制工作的監(jiān)督、檢查。對(duì)違反編制管理規(guī)定的單位，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其糾正，并視情節(jié)輕重對(duì)有關(guān)責(zé)任者給予處分”。對(duì)中小學(xué)編制工作作出了監(jiān)督要求，但可明顯看出較為粗糙且監(jiān)督指標(biāo)體系不詳明。2010年頒布的《教育規(guī)劃綱要》也提出了“完善中小學(xué)學(xué)校管理制度，引導(dǎo)社區(qū)和有關(guān)專業(yè)人士參與學(xué)校管理和監(jiān)督”?？梢?jiàn)，與以前頒布的意見(jiàn)政策一樣都是一筆帶過(guò)而無(wú)具體的明確規(guī)定，為具體操作帶來(lái)了巨大阻礙。2014年印發(fā)的“72號(hào)文件”同樣提出了“加強(qiáng)督查監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范中小學(xué)教職工編制管理”。較為詳細(xì)地規(guī)定“各地要嚴(yán)禁擠占、挪用和截留中小學(xué)教職工編制，嚴(yán)禁在有合格教師來(lái)源的情況下‘有編不補(bǔ)’、長(zhǎng)期聘用代課教師，嚴(yán)禁以各種形式‘吃空餉’，嚴(yán)禁管理部門與中小學(xué)混編混崗占用教職工編制。各級(jí)機(jī)構(gòu)編制、教育、財(cái)政等部門要加強(qiáng)督查，采取多種方式，定期開(kāi)展編制清理專項(xiàng)工作，定期督查各地中小學(xué)編制管理政策落實(shí)情況，對(duì)違反編制管理規(guī)定的單位和責(zé)任人，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理”?？偠灾?，我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度的監(jiān)督制度并不完善，就算是2014年印發(fā)的“72號(hào)文件”也沒(méi)有具體明確誰(shuí)是主體監(jiān)督部門，容易產(chǎn)生推諉現(xiàn)象，不利于其有效監(jiān)督與管理。
中小學(xué)教師編制管理制度問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略
政府依據(jù)城鄉(xiāng)差異作好教師編制管理制度的系統(tǒng)規(guī)劃
其一，著力制訂并落實(shí)城鄉(xiāng)教師編制管理差異制度。政府教育部門根據(jù)城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)實(shí)際差異做好中小學(xué)教師編制配置的分類要求，注意基于農(nóng)村中小學(xué)教師編制和城鄉(xiāng)教師配置狀況，探清中小學(xué)各自的在校生多寡和各級(jí)政府的財(cái)政支付能力。以此做好符合中小學(xué)實(shí)際的城鄉(xiāng)教師編制管理制度規(guī)劃，農(nóng)村中小學(xué)教師編制管理制度綜合改革必須依據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況和現(xiàn)有師生比值情況，因地制宜作出符合城鄉(xiāng)教師實(shí)際所需的配套措施。通過(guò)政府評(píng)估摸底，按照城鄉(xiāng)各中小學(xué)師生比實(shí)況，提出能夠解決因城鄉(xiāng)師生比差異導(dǎo)致的編制問(wèn)題，以此設(shè)計(jì)出科學(xué)有效的教師編制管理方案和制度制訂程序。另外，政府及教育職能部門應(yīng)深化我國(guó)中小學(xué)教師編制管理體制改革，并給中小學(xué)教師編制管理體制綜合改革以充分的政策支持，保障城市中小學(xué)教師編制管理體制、城鎮(zhèn)中小學(xué)師教師編制管理體制、農(nóng)村中小學(xué)教師編制管理體制按照需求與實(shí)際情況相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師編制管理體制的相互促進(jìn)和統(tǒng)籌發(fā)展。
其二，健全并完善中小學(xué)教師編制的管理制度與規(guī)約機(jī)制。對(duì)于我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度的發(fā)展和健全完善而言，科學(xué)高效的中小學(xué)教師編制的管理制度與規(guī)約機(jī)制建設(shè)是不可忽視的，健全并完善我國(guó)中小學(xué)教師編制的管理制度與規(guī)約機(jī)制是減少和防范缺編、超編、虛編、挪編、擠編、有編不補(bǔ)以及教師結(jié)構(gòu)性沖突的關(guān)鍵所在，可見(jiàn)教師編制的管理制度與規(guī)約機(jī)制的建設(shè)工作對(duì)糾正與防范上述沖突現(xiàn)象的發(fā)生有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義和規(guī)制作用。然而，要使制訂出的中小學(xué)教師編制管理制度與規(guī)約機(jī)制合理合法地發(fā)揮最大功效，我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度與規(guī)約機(jī)制建設(shè)就應(yīng)符合教育法律法規(guī)的許可范疇，須做到教師編制“管理規(guī)章制度具有合法性、權(quán)威性”。我國(guó)中小學(xué)教師編制的管理制度與規(guī)約機(jī)制應(yīng)尊重教師的合法權(quán)利，保障學(xué)生的均等受教育權(quán)，應(yīng)遵循教育相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和要求，若涉及教師切身利益時(shí)應(yīng)邀請(qǐng)教師或教師代表參與編制管理制度制訂的決策過(guò)程。從實(shí)質(zhì)意義上保證教師編制管理制度與規(guī)約機(jī)制的科學(xué)有效性與合理合法性，實(shí)現(xiàn)教師編制管理制度真正意義上的統(tǒng)籌發(fā)展。
其三，教師編制管理注重以制度價(jià)值為導(dǎo)向。在我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度制訂和實(shí)施活動(dòng)中，質(zhì)量與效益優(yōu)先一直在我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度建構(gòu)中占據(jù)著重要位置。但事實(shí)上，在教師編制管理制度建構(gòu)中以制度邏輯為導(dǎo)向是更應(yīng)該深思熟慮的重要問(wèn)題。制度的固有效能已告訴我們，不管是教師編制中的缺編、超編、虛編、挪編、擠編，還是“有編不補(bǔ)”和“教師結(jié)構(gòu)性沖突”等現(xiàn)象，都要用制度加以規(guī)約，這才是解決問(wèn)題的根本措施，也只有通過(guò)制度來(lái)準(zhǔn)確確定其編制標(biāo)準(zhǔn)和具體管理項(xiàng)目才能更好地實(shí)現(xiàn)教育實(shí)質(zhì)性公平，而且也是滿足教育公平的基本保障。所以，在探析我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度時(shí)應(yīng)注重制度價(jià)值的邏輯導(dǎo)向，因?yàn)橹贫群椭贫葍r(jià)值所體現(xiàn)的共同事項(xiàng)規(guī)約事物間的行為，這種制度規(guī)約不僅有秩序準(zhǔn)則類的顯性制訂規(guī)約，還有如道德、倫理類的非制度規(guī)約，保障了中小學(xué)教師編制管理制度的科學(xué)可行性和合理合法性，為其提供了制度依據(jù)。
抓好教師編制管理制度具體實(shí)施以防范師資結(jié)構(gòu)失衡
再好的教師編制管理制度都需要具體落實(shí)才能體現(xiàn)出其價(jià)值。首先，在堅(jiān)持城鄉(xiāng)教師統(tǒng)籌編制的前提下依據(jù)城鄉(xiāng)間的差異適度偏向農(nóng)村中小學(xué)，根據(jù)實(shí)際情況注重教師編制的科學(xué)適宜化，讓教師編制管理制度實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)教需相結(jié)合。其次，在具體落實(shí)教師編制時(shí)應(yīng)把校行政領(lǐng)導(dǎo)、專職教師、教學(xué)輔助人員、后勤保障人員進(jìn)行分門別類，依據(jù)教師編制的具體標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)其編制管理制度，防范教學(xué)行政人員和教學(xué)輔助人員擠占專職教師的編制，防范缺編、超編、虛編、挪編、擠編、“有編不補(bǔ)”和“教師結(jié)構(gòu)性沖突”于未然，以期杜絕或預(yù)防教師編制的結(jié)構(gòu)性失調(diào)，促使實(shí)際教育教學(xué)任務(wù)保質(zhì)保量地完成和基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提升。最后，注重教師編制管理制度的統(tǒng)一性和特殊差異性相結(jié)合，堅(jiān)持教師編制管理制度在統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)的大前提下，考慮農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的特殊差異性情況而適度傾斜，依此“重點(diǎn)對(duì)學(xué)生規(guī)模較小的村小、教學(xué)點(diǎn)，按照教職工與學(xué)生比例和教職工與班級(jí)比例相結(jié)合的方式核定教職工編制”。保證我國(guó)中小學(xué)教師編制管理制度的實(shí)施具備科學(xué)有效性和大眾認(rèn)可性。
構(gòu)建政府、社會(huì)、學(xué)?！叭灰惑w”的教師編制管理制度監(jiān)督體系
教師編制管理的制度監(jiān)督是其有效實(shí)施和科學(xué)制訂的前提條件，亦是教師編制管理本身不可缺少的重要組成部分。保障教師編制管理制度的科學(xué)制訂和有效運(yùn)行，離不開(kāi)政府層面上的宏觀性制度調(diào)控監(jiān)督、社會(huì)有關(guān)組織層面上的中觀性制度把控監(jiān)督和學(xué)校層面上的微觀性制度反饋監(jiān)督，應(yīng)做好政府、社會(huì)和學(xué)?！叭弦弧笔降闹贫缺O(jiān)督體系。實(shí)現(xiàn)2014年印發(fā)的“72號(hào)文件”所規(guī)定的“各地要嚴(yán)禁擠占、挪用和截留中小學(xué)教職工編制，嚴(yán)禁在有合格教師來(lái)源的情況下‘有編不補(bǔ)’、長(zhǎng)期聘用代課教師，嚴(yán)禁以各種形式‘吃空餉’，嚴(yán)禁管理部門與中小學(xué)?；炀幓鞃徴加媒搪毠ぞ幹?。各級(jí)機(jī)構(gòu)編制、教育、財(cái)政等部門要加強(qiáng)督查，采取多種方式，定期開(kāi)展編制清理專項(xiàng)工作，定期督查各地中小學(xué)編制管理政策落實(shí)情況，對(duì)違反編制管理規(guī)定的單位和責(zé)任人，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理”，需通過(guò)政府、社會(huì)和學(xué)校三方面通力合作來(lái)推動(dòng)我國(guó)中小學(xué)教師編制管理實(shí)現(xiàn)制度化規(guī)范統(tǒng)籌，通過(guò)三方協(xié)作監(jiān)督保障中小學(xué)教師編制管理制度的有效執(zhí)行。
